Ciclo da Preparação e Resposta

Elaboração: Wanderson Oliveira e Rodrigo Frutuoso (Instagram: @rodrigofrutuoso)

Introdução

Emergências de saúde pública (ESP) são eventos agudos que afetam coletividades e exigem respostas sanitárias rápidas. No Brasil, a Resolução nº 588/2018 do Conselho Nacional de Saúde, que institui a Política Nacional de Vigilância em Saúde (PNVS), define ESP como “situação que demande o emprego urgente de medidas de prevenção, de controle e de contenção de riscos, de danos e de agravos à saúde pública”, contemplando surtos, desastres ou desassistência à população. (Resposta a Emergências — Ministério da Saúde - Portal Gov.br) No plano global, o Regulamento Sanitário Internacional (RSI 2005) reserva a categoria mais grave — a Emergência de Saúde Pública de Importância Internacional (ESPII) — a “evento extraordinário que constitui risco para outros Estados pela propagação internacional de doenças e que pode exigir resposta internacional coordenada”. (International health regulations and emergency committees)

Independentemente do território, três elementos caracterizam uma ESP: potencial de dano elevado, urgência de intervenção e necessidade de coordenação intersetorial. Doenças emergentes, acidentes químicos, eventos climáticos extremos e colapsos assistenciais podem cumprir esses requisitos. Urbanização acelerada, mobilidade humana, desigualdade social e mudanças climáticas elevam a frequência e a complexidade desses episódios, exigindo vigilância integrada capaz de captar sinais precoces.

O ciclo de gestão inicia-se na preparação: cenários de risco, planos de contingência, estoques estratégicos e capacitação de equipes. Na resposta, centros de operações de emergência coordenam assistência clínica, ações de saúde pública, logística e comunicação de risco, buscando conter rapidamente a ameaça e proteger grupos vulneráveis. Em seguida, a fase de recuperação restabelece serviços essenciais, monitora sequelas e avalia lições aprendidas para fortalecer a resiliência do sistema.

Pensar a emergência de forma sistêmica, unindo os referenciais do RSI e da PNVS, permite alinhar protocolos locais, nacionais e internacionais e assegurar que qualquer evento — do surto restrito à catástrofe regional — seja enfrentado com rapidez, transparência e solidariedade, minimizando impactos sanitários, sociais e econômicos.

Tipo:

• Epidemiológica: Envolve agentes transmissíveis (vírus, bactérias, fungos, protozoários, parasitas, príons etc.), pode incluir surtos e epidemias de doenças infecciosas emergentes e reemergentes (como cólera, febre amarela, dengue, Zika, Ebola, SRAS, gripe aviária), doenças transmitidas por alimentos, e doenças com suspeita de disseminação intencional.

• Desastres: Podem ser naturais (como inundações, secas, ondas de calor, eventos meteorológicos extremos, terremotos, erupções vulcânicas como a do Lago Nyos) ou tecnológicos (como acidentes químicos ou radionucleares, acidentes industriais como Chernobyl, ataques em grande escala com armas químicas, desastres ambientais, desastres em barragens, incêndios). Incluem situações de emergência ou estado de calamidade pública reconhecidos pelo poder executivo federal.

• Emergências Químicas, Radiológicas, Biológicas e Nucleares: Envolvem a liberação acidental ou intencional de agentes patógenos ou de material químico ou radionuclear. A preparação internacional para emergências químicas é reconhecida como necessária.

• Incêndio: Pode ser um tipo de desastre que exige avaliação rápida para determinar se constitui uma ameaça nacional ou internacional.

• Ondas de Calor e Enchentes: São exemplos de desastres ambientais e fenômenos meteorológicos extremos que podem ter graves consequências para a saúde pública, como a onda de calor na Europa em 2003. Enchentes também podem levar a emergências secundárias de saúde pública, como surtos de doenças.

• Terrorismo: Pode envolver o uso intencional de agentes biológicos e químicos. O bioterrorismo é uma preocupação para a segurança sanitária mundial.

• Envenenamento: Incidentes químicos podem levar a envenenamento em massa, como o caso do dióxido de carbono emitido pelo Lago Nyos.

• Desassistência à População: Situações que colocam em risco a saúde dos cidadãos por incapacidade ou insuficiência de atendimento à demanda e que extrapolam a capacidade de resposta das direções estadual e municipal do SUS, como a falta de oxigênio em Manaus.

Abrangência:

• Local: Eventos e situações de emergência geralmente se iniciam a nível local, como um surto de doença infecciosa identificado em um hospital local ou uma inundação limitada geograficamente. Pode exigir resposta com recursos de emergência disponíveis permanentemente.

• Estadual ou Municipal: Emergências que estão restritas aos limites estaduais ou municipais, cujos gestores têm autonomia e não extrapolam a capacidade de resposta no âmbito da esfera administrativa. Pode demandar mobilização de mais recursos locais e/ou apoio do nível estadual.

• Regional: Embora não explicitamente definida como um nível primário, emergências podem afetar diversas regiões geográficas.

• Nacional: Ameaças de relevância nacional com impacto sobre diferentes esferas de gestão do SUS, exigindo uma ampla resposta governamental. Pode envolver a ativação do Centro de Operações de Emergências em Saúde (COES) em nível federal.

• Internacional: Um evento extraordinário que constitui risco para a saúde pública de outros países devido à propagação internacional de doença e que, potencialmente, pode requerer uma resposta internacional coordenada (Emergência de Saúde Pública de Importância Internacional - ESPII). A propagação internacional de doenças era uma preocupação desde 1951.

Magnitude:

A magnitude pode ser avaliada pelo número e estado de saúde das pessoas afetadas, a proporção de pessoas afetadas ou deslocadas, o tamanho da área geográfica afetada, o número de países afetados, e o grau de desvio das expectativas em relação aos eventos anuais previsíveis.

Emergências podem ser de pequena escala, média escala ou grande escala, influenciando a necessidade de resposta e recursos.

Os desastres são classificados quanto à intensidade em nível I (média intensidade) e nível II (grande intensidade), com base na necessidade e disponibilidade de recursos para o restabelecimento da normalidade.

A magnitude elevada de uma doença, mesmo com infecções leves e moderadas, pode ocasionar pressão sobre os sistemas e serviços de saúde.

Potencial de Disseminação:

Refere-se ao risco significativo de propagação internacional de uma doença ou evento.

É expresso pela transmissibilidade da doença, possibilidade da sua disseminação por meio de vetores e demais fontes de infecção, colocando sob risco outros indivíduos ou coletividades.

O potencial de disseminação é um dos critérios para avaliar se um evento constitui uma Emergência de Saúde Pública de Importância Internacional.

A mobilidade global e a interdependência econômica e a interconexão eletrônica amplificam o potencial de disseminação de ameaças à saúde. Notícias em tempo real também facilitam a propagação rápida de informações e potencialmente o pânico.

O RSI (2005) visa otimizar a segurança contra a propagação mundial de doenças. A notificação à OMS é obrigatória para doenças com alto potencial de disseminação e risco para a segurança sanitária mundial.

Sete Níveis de Preparação e Resposta a Emergências em Saúde Pública

Pense no sistema de saúde como um "corpo" que precisa se conhecer, se proteger, combater infecções, se curar e aprender a ficar mais forte a cada desafio.

1. Preparação – Autoanálise e Capacitação

Nesta fase o sistema de saúde “olha para dentro” e para o ambiente, identificando forças, fraquezas, oportunidades e ameaças.

• Objetivo. Construir a base de conhecimento, recursos e competências sobre as quais todas as demais etapas se apoiarão.

• Instrumentos. Análise SWOT, STAR/OMS, matrizes de risco (CDC Capabilities), inventário de leitos, estoques estratégicos, exercícios de mesa e simulados reais.

• Exemplo em surto. Auditoria demonstra que o laboratório regional processa RT-PCR em menos de 24 h, porém a logística rural é frágil.

• Exemplo em desastre. Simulação de terremoto revela falta de geradores no hospital de referência.

O que é o método STAR?
STAR é a sigla de Strategic Tool for Assessing Risks (Ferramenta Estratégica para Avaliação de Riscos), desenvolvida e recomendada pela Organização Mundial da Saúde (OMS) para ajudar países, estados ou municípios a construírem um perfil multirrisco baseado em evidências. Esse perfil serve de bússola: indica quais ameaças precisam de atenção prioritária e direciona planos, recursos e treinamentos.
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Por que o STAR é útil em nível comunitário?
Participativo: aproveita o conhecimento dos atores locais, aumentando a adesão às medidas.
Rápido: em um workshop de dois dias já se obtém um perfil de risco inicial.
Comparável: usa critérios padronizados, facilitando diálogo com estado e federação.
Flexível: cabem tanto ameaças biológicas quanto climáticas ou tecnológicas.

2. Prevenção – Educação e Promoção da Saúde

Atua antes que o risco se manifeste de modo significativo, alterando comportamentos ou condições ambientais.

• Objetivo. Reduzir a probabilidade de ocorrência, exposição ou suscetibilidade da população.

• Instrumentos. Campanhas de higiene, etiqueta respiratória, controle vetorial, saneamento, vacinação de rotina, normas de edificação segura.

• Exemplo em surto. Programa de lavagem de mãos em escolas diminui casos de diarreia viral.

• Exemplo em desastre. Projeto de manejo de encostas reduz deslizamentos na estação chuvosa.

3. Proteção – Barreiras Específicas

Implanta contramedidas diretas contra agentes ou riscos claramente identificados.

• Objetivo. Aumentar a imunidade coletiva ou proteger estruturas críticas, criando “escudos” antes ou no início do evento.

• Instrumentos. Campanhas de bloqueio vacinal, profilaxia pós-exposição, distribuição de EPIs, classificação sísmica de hospitais.

• Exemplo em surto. Vacinação de bloqueio para sarampo em torno de caso-índice.

• Exemplo em desastre. Reforço de telhados e distribuição de lonas antes de um ciclone previsto.

4. Controle (situação ainda não emergencial)

Surgem indícios de transmissão ativa ou ameaça crescente, mas ainda não evidência de que há uma situação de emergência.

• Objetivo. Conter focos iniciais e romper cadeias de transmissão ou impacto antes que o evento se amplifique.

• Instrumentos. Testagem sentinela, rastreamento de contatos, inspeções estruturais preventivas, planos de contingência defensivos.

• Exemplo em surto. Cluster de influenza em granja gera interdição temporária e vigilância ativa, impedindo disseminação comunitária.

• Exemplo em desastre. Micro-rachaduras em barragem levam à evacuação preventiva da faixa de segurança e alívio controlado do reservatório.

5. Resposta – Ação Coordenada

A ameaça ultrapassa limiares pré-definidos; ativam-se recursos extraordinários.

• Objetivo. Conter a progressão, estabilizar curva epidêmica ou danos físicos e garantir continuidade de serviços essenciais.

• Instrumentos. Ativação do Centro de Operações de Emergência (COE) usando Sistema de Comando de Incidentes, implementar a métrica 7-1-7 (detecção-notificação-ação), logística de suprimentos, comunicação de risco massiva.

• Exemplo em surto. Surto de Febre Oropouche: COE estadual mobiliza equipes em 24 h, define rotas de amostras e rede de hidratação.

• Exemplo em desastre. Cheia histórica: instalação de abrigos, distribuição de água potável e vacinação antitetânica.

6. Recuperação – Restabelecimento e Reabilitação

Inicia-se quando o evento mostra queda sustentada ou estabilização controlada.

• Objetivo. Restituir infraestrutura e serviços, reabilitar vítimas, recuperar economia e tornar o sistema mais resiliente.

• Instrumentos. Avaliação de danos e necessidades (PDNA), reparos estruturais, reposição de estoques, programas de apoio psicossocial, linhas de crédito.

• Exemplo em surto. Mutirão pós-dengue para eliminar criadouros e reformar unidades básicas sobrecarregadas.

• Exemplo em desastre. Reconstrução de ponte vital em 90 dias, assegurando rota provisória para ambulâncias.

7. Lições Aprendidas – Melhoria Contínua

Fase de retroalimentação em que se consolida a “memória imunológica” do sistema.

• Objetivo. Capturar erros e acertos para atualizar planos, protocolos e capacitações, evitando recorrência de falhas.

• Instrumentos. Intra-Action Review (IAR), After-Action Review (AAR), relatórios 30-60-90 dias, revisão de Protocolos e Procedimentos Operacionais Padronizados (POPs), Metrica 7-1-7 e atualização de contratos e treinamentos.

• Exemplo em surto. AAR detecta atraso logístico de amostras; firma-se contrato com courier especializado e cria-se laboratório satélite.

• Exemplo em desastre. Debriefing da enchente revela falhas de comunicação; implanta-se canal único e redundância de rádios no COE.

Plano Comunitário de Preparação e Resposta a Múltiplos Riscos

1. Por que ter um plano?

Imagine o plano como um guarda-chuva: se começa a chover e você ainda está decidindo onde o guardou, vai se molhar. Da mesma forma, emergências sanitárias – um surto de dengue, uma enchente que contamina a água ou um vazamento químico – precisam de respostas já combinadas antes que a “chuva” caia.

Além disso, estudos da OMS e do CDC mostram que comunidades com planejamento prévio reduzem mortalidade, prejuízos econômicos e tempo de recuperação .

2. Arquitetura de governança local

1. Direção Política (Prefeito e Gabinete)

   • Papel: declarar situação de emergência, autorizar recursos extras.

   • Analogia: funciona como o capitão de um navio que define o rumo em meio à tempestade.

2. Centro de Operações de Emergências em Saúde (COES-Comunitário)

   • Comanda a resposta usando o Sistema de Comando de Incidentes (SCI), estrutura já adotada no SUS.

   • Analogia: é a sala de máquinas que mantém o navio funcionando.

3. Comissões ou Grupos Técnicos

   • Vigilância epidemiológica, assistência médica, logística, comunicação de risco e apoio social.

   • Cada grupo é como uma engrenagem do relógio; se uma para, o mecanismo atrasa.

4. Rede de Parceiros

   • Hospitais, unidades básicas, Defesa Civil, ONGs, setor privado, lideranças religiosas e comunitárias.

   • Pense nessa rede como um tecido: fios diferentes, mas interligados, dão resistência ao conjunto.

3. Como avaliar riscos na comunidade?

1. Listar perigos: doenças endêmicas (dengue, leptospirose), ameaças climáticas (deslizamentos, ondas de calor), riscos tecnológicos (amônia em frigorífico local).

2. Mapear vulnerabilidades: escolas em área de inundação, asilo com pacientes acamados, único acesso viário sujeito a queda de barreira.

3. Classificar em probabilidade x impacto usando método STAR da OMS .

4. Criar cenários: “caso provável”, “pior caso” e “caso otimista”.

5. Revisar todo ano ou sempre que ocorrer um evento relevante, como novo surto ou obra que altere o território.

Exemplo prático: se o histórico mostra enchentes a cada dois anos, mas agora há um loteamento novo em área de várzea, a probabilidade e o impacto mudaram; logo, as rotas de evacuação e os estoques de água potável precisam ser revistos.

4. Capacidades essenciais que não podem faltar

• Preparação da comunidade: plano divulgado em linguagem simples, simulações em escolas, cadastro de contatos para SMS de emergência.

• Coordenação de operações: COES capaz de se reunir (presencial ou virtual) em menos de duas horas após o alerta.

• Comunicação de risco: porta-voz treinado, mensagens-modelo pré-aprovadas para rádio, WhatsApp e redes sociais.

• Vigilância e epidemiologia: sistema de notificação que detecte aumento inesperado de casos em 24 h.

• Financiamento: deve-se estabelecer fundos específicos para preparação e resposta às emergências dentro do orçamento de cada esfera de gestão do SUS e também em instituições privadas para que as ações sejam garantidas e exequíveis.

• Assistência e abrigo: inventário de leitos hospitalares, EPI e alimentos para manter população isolada por 72 h.

• Logística: rotas alternativas de suprimento, contratos pré-assinados com fornecedores locais de oxigênio e combustível.

• Recuperação: rito de avaliação pós-incidente (After-Action Review) em até 30 dias, com plano de correções.

Analogia: essas capacidades funcionam como os sete andares de uma pirâmide; a base é a mobilização comunitária, e o topo, a aprendizagem contínua. Se faltar um andar intermediário (por exemplo, logística), toda a pirâmide fica instável.

5. Protocolos operacionais em linguagem clara

• Níveis de ativação

  • Verde: monitoramento; nenhum impacto fora do normal.

  • Amarelo: evento confirmado; COES em prontidão; boletim diário.

  • Vermelho: capacidade local excedida; solicitação imediata de apoio estadual/federal.

• Fluxo de informação

• Agente de saúde ou cidadão reporta: telefone 153 ou aplicativo municipal.

• Vigilância confirma dados e alerta o COES.

• COES define medidas e envia comunicado oficial em até 60 min.

• Proteção de vulneráveisExemplo: lista atualizada de pacientes dialíticos que precisam de transporte garantido se ponte principal estiver interditada.

• Integração com Defesa CivilEm enchente, o abrigo usado para desabrigados pode virar ponto de vacinação pós-desastre; por isso, saúde e Defesa Civil compartilham layout e logística.

6. Recuperação e lições aprendidas

• Primeiras 72 h: levantamento de danos na saúde (óbitos, feridos, surtos secundários).

• Até 30 dias: relatório AAR com o que funcionou, o que falhou e plano de melhoria.

• Até 90 dias: implementação de pelo menos 75 % das ações corretivas.

Exemplo: se no surto de chikungunya houve falta de repelente para gestantes, a ação corretiva é criar estoque mínimo estratégico e ajustar o orçamento do ano seguinte.

7. Treinamento e cultura de prontidão

• Capacitações semestrais em SCI para profissionais de saúde e voluntários.

• Exercício de mesa anual simulando, por exemplo, colapso de energia no hospital.

• Simulado prático a cada dois anos com evacuação de escola em área de risco de deslizamento.

• Campanhas comunitárias contínuas: incentivo ao “kit 72 h” (lanterna, documentos, remédios crônicos).

Analogia: treinamento é como afiar o machado antes de cortar a árvore; sem ele, mesmo a melhor serra não rende.

8. Como financiar o plano?

1. Criar Fundo Municipal de Emergências em Saúde, alimentado por:

   • Percentual fixo do orçamento de saúde.

   • Emendas parlamentares.

   • Doações privadas com dedução fiscal.

2. Instrumento jurídico para compras rápidas em calamidade (dispensa de licitação simplificada).

3. Parcerias com empresas locais para manter estoque rotativo de EPI, água mineral ou combustível.

9. Indicadores para acompanhar o progresso

• Reuniões do comitê municipal: pelo menos uma por trimestre.

• Profissionais treinados em SCI: 80 % do quadro.

• Tempo entre alerta e primeiro boletim oficial: máximo 60 min.

• Exercício prático do COES: pelo menos um por ano.

• Ações corretivas pós-emergência implementadas: 75 % ou mais em 12 meses.

10. Mensagem final

Um bom plano é um dique modular: ele se adapta à altura da água. Ao adotar práticas internacionais, integrar parceiros locais e treinar continuamente, a comunidade transforma vulnerabilidade em resiliência, protegendo vidas hoje e construindo confiança para os desafios de amanhã.

MODELO - Plano Comunitário de Preparação e Resposta a Múltiplos Riscos

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Para conhecer exemplos de planos internacionais dos países, dos estados e municípios, acesse: www.wandersonepidemiologista.com/planos